【裁判要旨】

行政机关对其作出的不予处罚决定予以撤销，对行政相对人造成不利影响时，行政相对人可对该撤销决定予以起诉，法院应当受理。法院对撤销行为进行合法性审查时，应着重审查撤销决定的作出是否具有充分的事实依据、是否符合正当程序原则的要求，并需综合各种因素考量撤销决定的作出是否适当。当被诉行政机关并无充分事实依据证明原不予处罚决定存在其所指称的错误，且行政相对人对不予处罚决定的作出并无过错，撤销决定的作出亦未经正当程序时，行政相对人请求判决撤销该撤销决定，人民法院应予支持。

【案情】

上诉人（一审原告）：黄某

被上诉人（一审被告）：某乡镇人民政府（以下简称为某镇政府）

2020年7月，某镇政府下属城管执法中队检查发现，黄某在其住宅西侧使用渣土填堵河道，经委托测绘公司测绘，填堵河道面积达到231.25平方米。镇政府作出通知，认定黄某擅自填堵河道的行为违反《上海市河道管理条例》第二十六条之规定，依据该条例第四十二条之规定，责令其于2020年7月23日17时前恢复原状。后黄某根据镇政府的要求自行进行整改，经镇政府现场核实，认定黄某的违法行为轻微且已经自行整改，故作出不予行政处罚决定。同年9月，城管执法中队再一次进行复查测绘，认为原河道面积270.71平方米，已整改面积195.77平方米，未整改面积74.4平方米，遂镇人民政府又于11月23日做出了《关于撤销〈不予行政处罚决定书〉的决定》并责令黄某于2020年11月27日之前进行改正。黄某不服，遂起诉，要求撤销上述撤销不予处罚决定。

【裁判】

一审认为：被诉撤销不予处罚决定的内容系某镇人民政府因先前《不予行政处罚决定书》所认定的已整改情形错误，决定撤销该不予处罚决定，并责令黄某限期改正，撤销不予处罚决定本身并未设定新的权利义务。本案争议焦点在于黄某填堵的区域是否属于河道，以及被诉撤销不予处罚决定中的责令限期改正是否合法。对此，原审法院认为：首先，关于黄某填堵的区域是否属于河道，黄某的主张系基于其自身认知，并无相关证据佐证，而根据镇政府提交的调查笔录、相关测绘报告、河道蓝线图等，可以认定系争区域属于河道。至于黄某认为其在填堵前已向相关部门进行了报备，对此，黄某并未取得河道主管部门的许可，报备不能免除其行为的违法性。其次，关于责令限期改正是否合法。黄某收到镇政府于2020年7月9日作出的《责令改正通知书》后自行整改，并经镇政府于同年8月31日现场复核确认已整改完毕；后镇政府在作出《不予行政处罚决定书》后进行现场复核及第二次测绘，认定尚有部分河道未整改完毕，据此要求黄某再次改正，认定事实清楚。黄某认为镇政府的第一次调查程序已终结，其未经事先告知、听取陈述申辩即再次作出责令改正行为，违反法定程序。对此，责令改正并非行政处罚，系在违法行为发生后，行政机关要求违法行为人及时停止、消除不良后果及恢复原状，并未对行为人科处新的义务,故镇政府依据涉案填堵河道行为尚未整改完毕的事实责令黄某限期改正，并无不当。综上，黄某要求撤销被诉撤销不予处罚决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据。一审判决：驳回黄某的诉讼请求。一审判决后，黄某不服，提起上诉，要求撤销一审判决及被诉撤销不予处罚决定。

二审认为：被上诉人镇政府具有作出被诉撤销不予处罚决定的行政职权。根据本案查明事实，镇政府针对上诉人黄某填堵河道的行为调查后，认定黄某填堵河道的面积为231.25平方米并责令黄某改正。黄某按镇政府责令改正的要求予以整改并经镇政府现场检查确认整改完毕，镇政府因此认定黄某违法行为轻微且已自行整改而对其作出《不予行政处罚决定书》。之后，丙镇政府再次对该区域进行现场检查并经测绘公司重新测绘，原河道面积270.71平方米，已开挖河道面积195.77平方米，未整改河道面积74.4平方米。镇政府仅据此认定黄某整改不到位，但两次测绘结果不同并非黄某过错所致，该认定事实与前述查明黄某按镇政府责令改正要求予以整改并经镇政府现场检查确认整改完毕的客观情况不符，且现有证据不足以证明镇政府将其认定黄某整改不到位的相关事实情况告知黄某，黄某对此亦不认可。因此，镇政府以黄某对填堵河道整改不到位为由，作出被诉撤销不予处罚决定并责令黄某限期改正，认定事实不清，主要证据不足，且未在作出撤销不予处罚决定前告知黄某其认定整改不到位的相关事实情况以及限期改正的具体内容，亦违反正当程序，故被诉撤销不予处罚决定应予以撤销。原审判决不当，亦应予以撤销。二审判决：撤销一审判决并撤销被诉撤销不予处罚决定。

【律师评析】

行政机关具有自我纠错的职责，当行政机关在行政程序中发现前序作出的行政行为存在错误时，往往通过撤销、改变、补正等方式进行自我纠正。行政机关的自纠行为作出后将取代原行政行为发生效力，此类行为对当事人的权利义务产生影响，应具有可诉性。结合上述案件，笔者认为，对行政机关自纠行为展开合法性审查时，应审查如下要点：

一、行政自纠行为的作出是否符合正当程序原则

“程序正当”在《国务院全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）第5点中被明确为依法行政的基本要求，纲要第20点规定更是确认行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。从2005年以来，全国各地法院已开始引入正当程序原则对行政行为合法性进行审查，最高人民法院通过发布多个公报案例以确定正当程序原则系法院作出裁判的合法依据，如陆廷佐诉上海市闸北区房屋土地管理局房屋拆迁行政裁决纠纷案、中国石化销售有限公司江苏盐城石油分公司诉江苏省射阳县国土资源局撤销行政许可案，可见正当程序原则在司法审查中已经获得了比较广泛的认可。当前法律体系下并无明确规定行政机关应如何对自身作出的行政行为进行纠错，从司法实践中权利救济的角度出发，考虑适用正当程序这一法律原则对法律规则的立法缺位进行弥补，尤其在行政自纠行为将对相对人、第三人的合法利益造成不利影响时，正当程序原则的适用更具有必要性。在正当法律程序的要求之下，行政机关做出纠正决定时，应以书面方式事先告知拟作出的行政行为认定的事实、适用的法律、明确的内容，赋予相对人陈述和申辩的权利。自纠行为对第三人的权利义务可能产生影响的，行政机关应当通知第三人参与纠正程序。行政机关未经正当程序擅自撤销已作出的行政行为，对相对人、第三人权利造成损害的，应被认定为程序违法。在上述黄某诉某镇政府撤销不予处罚决定案中，法院在二审中运用正当程序原则对行政自纠行为进行审查，发挥司法能动性，实现了法律效果和社会效果的融贯。

二、行政自纠行为的作出是否具有充分的事实依据

因行政自纠行为系行政机关作出一个新的行政行为，以对原行政行为的效力予以变动，达到纠正违法错误行政行为的目的，故法院对行政自纠行为进行合法性审查，即需审查行政机关认定原行政行为存在错误是否存在充分的事实依据。因所诉对象并非原行政行为，法院仅需审查原行政行为是否存在被诉行政机关所指的错误问题，当并无明确的事实依据和法律依据表明原行政行为确实存在被诉行政机关所指称之错误时，相应行政自纠行为应被司法裁判予以纠正。在上述黄某诉某镇政府撤销不予处罚决定案中，黄某依照镇政府出具的河道蓝线图和现场测绘要求，在镇政府的现场监督与指导下进行整改，直至镇政府工作人员现场检查验收合格，由镇政府以“黄某的违法行为轻微且已经自行整改”为由作出不予处罚决定，黄某“擅自填堵河道”的行为至此已有了终局性的不予处罚的认定，后续镇政府又称测绘公司重新测绘发现未整改面积，即使前后测绘结果不同，镇政府无法证明系在前的测绘结果有误而在后的测绘结果即为正确，该认定亦与镇政府现场检查确认的结果相违背，撤销决定所依据的证据和事实没有达到清楚而有说服力的程度，最终被判决撤销。

三、行政自纠行为的作出是否存在明显不当进行审查

当行政机关发现原行政行为发生错误时，因原行政行为已经作出且生效，相应行政法律关系已经发生变动并对相对人的权利义务产生影响，若允许行政机关随意对原行政行为的效力进行变动，将对法的安定性形成破坏，可能对相对人和第三人的合法利益、甚至社会公共利益产生影响，故而行政机关的作出自我纠正行为应慎重考量诸多因素，决定是否作出行政自纠行为以及以何种方式作出行政自纠行为，毕竟撤销、补正、改变原行政行为或确认违法等不同纠正方式产生的法律效果各异，对相对人权益的影响程度存在不同。在对作出行政自纠行为进行裁量时，行政机关具体的考量因素可包括：相对人对错误的产生是否具有过错、自纠行为是否侵害相对人及第三人信赖利益等合法利益、是否对社会公共利益产生影响、行政机关是否采取相应的补救措施等。当相对人对行政行为的错误并无过错，而行政行为纠错将对当事人权益造成重大不利影响，对社会公共利益并无损害时，行政机关应考虑不予进行纠错或采取相应补救措施，若行政自纠行为存在明显不当情形，则应在合法性层面给予否定性评价。在上述黄某诉镇政府撤销不予处罚决定案中，二审法院考虑到黄某对测绘面积错误一事并无任何过错，黄某亦已经积极对填堵河道进行整改，最终认定被诉行政机关不应再作出撤销不予行政处罚决定，以上判决理由实质是对行政机关作出撤销决定的裁量问题进行的考量，最终判定行政自纠行为存在明显不当，依法予以撤销。

四、结语

行政机关通过积极主动地行使行政权力改正自身错误，恢复法律关系的适法状态，是行政机关法治意识、法治能力的重要体现，但行政纠错行为亦应“依法纠错”、“合理纠错”。当行政自纠行为不符合正当程序，欠缺事实依据，明显不当，造成相对人、第三人的合法利益及社会公共利益的不当损害时，仍应予作出否定性的评价，以维护相对人合法利益和法律关系的安定。