上海地区的农村集体土地上房屋动迁补偿安置工作，早在八十年代即在人民公社时代已经开始实施。至今，已经经历了四十多年。在这四十多年的期间，随着上海经济建设的不断发展，上海市的动拆迁补偿安置政策的不断修改、完善，其农村房屋动拆迁的主体、方式也有了很多的变动。期间，上海市先后制定颁发了多部专用于规范房屋拆迁补偿、安置的规范性文件。这几部规范性文件，对农村集体土地上房屋的拆迁补偿安置的标准及内容各有不同。因此，基层乡镇人民政府在动拆迁补偿安置工作中的权利义务，也随之不同。根据这些规范性文件颁发的时间以及的规定的主要内容来分析，上海市农村集体土地上房屋的拆迁补偿、安置，大致经历了四个阶段。

第一个阶段，即八十年代初期。当时的农村房屋动拆迁的安置补偿，与现在实施的集体土地上房屋拆迁安置补偿规定完全不同。这个时期，上海市尚未制定专门适用于农村集体土地上的房屋拆迁补偿安置的规定。其房屋拆迁补偿所执行的法律依据是在1980年由上海市人大常委会制定颁发的《上海市拆迁房屋管理办法（试行）》，１９８２年１０月２０日经上海市第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准，颁发的《上海市拆迁房屋管理办法（修正》的规定。

这个办法规定了用地单位在向市规划局提出用地申请的同时，“一并办理申请拆迁报批手续拆迁申请”。市规划局在审核拆迁申请的同时，除须“征询所在地的区、县人民政府的意见”外，还应当“通知所在地的公安机关严格控制户口的迁入”。在批准拆迁房屋后，“区县人民政府应即通知所在地公安机关停止受理拆迁范围内的户口迁入”。同时又规定，建设单位作为拆迁人，应当“事先提出拆迁安置方案，与被拆迁单位签订补偿、安置协议”。被拆迁房屋的所在地的人民公社、基层乡镇人民政府“应当积极协助做好有关拆迁工作”。因当时征用农村土地的用于开发项目的建设单位大多是当地的乡镇人民政府或者是乡镇人民政府下属的乡镇企业以及相关的事业单位，他们在开发项目时，无论是建办乡镇企业或者是建办中外合资、合作企业，国集联营企业，基层乡镇人民政府或者下属企事业单位均以土地作价入股，因此，当时的农村房屋拆迁人，基本上都是基层乡镇人民政府或者其下属企事业单位。

1982年10月的《上海市拆迁房屋管理办法（修正）》，对房屋的拆迁安置补偿，不区分国有土地或者是集体土地，统一适用一个规定。只是在规定中对农村房屋的拆迁安置补偿，用专门条文给予了规范。规定：“拆迁农村人民公社社员房屋，一律按原拆原建的原则，由拆迁单位负责迁建，妥善安置被拆迁户。凡结合农村居民点规划建造房屋的，应当在当地人民政府主持下，由拆迁单位和被拆迁户取得协议后建造”。因征地原生产队建制撤销的，一律按照该规定上确定的住房面积标准给予分配租赁房。因此，在当时，农村集体土地上的房屋被拆迁后，其安置方式大致上有三种，第一种就是由所在地的基层乡镇人民政府（或者称为人民公社管理委员会）给被拆迁户易地新建宅基地房屋，即就是按照上海市政府颁发的农村村民的建房标准的规定，给予被拆迁户重新申请审批新的宅基地后由其自行易地新建房屋。第二种是由基层乡镇人民政府按照控制性规划和详细性规划，指定一块地方，统一确定被拆迁户新建房屋的建筑面积的标准以及新建房屋的式样，委托专业设计机构统一设计新建房屋的图纸，指令被拆迁人所在的生产大队（现为村民委员会）负责统一建造农民新村后，统一分配给被拆迁的农户。第三种就是对生产队建制撤销的被拆迁户，给予在集镇上安置租赁房。

因此，在这个阶段，根据本人的工作实践，基层乡镇人民政府的积极“协助拆迁”的职责即权利与义务，大致有如下几项：

一、通知公安部门控制被拆迁地块所在地的户口的迁入。

二、给被拆迁的农户审批新的宅基地，由被拆迁的农户在新的宅基地上自行建造房屋，或者是制定被拆迁户新建房屋的面积、式样的标准，指令相关生产大队负责统一建造农民新村后分配给被拆迁户。

三、因为当时我国刚进入改革开放时代，许多商品仍然是凭计划供应，因此，乡镇人民政府还应当为被拆迁户新建房屋所需要的建筑材料进行计划统配。

四、如果因征用土地而使拆迁地块撤销生产队建制的，则应当按照《上海市拆迁房屋管理办法（修正》的规定，给予拆迁户安置租赁房。

五、监督实施建设的单位自觉遵守法律规定，自觉履行拆迁补偿安置协议。

第二个阶段，从1991年7月19日上海市人民政府颁发《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》起，至2002年4月上海市人民政府制定颁发《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》（沪府发〔2002〕13号）文件时止，上海市农村集体土地上房屋的拆迁补偿安置为第二个阶段。

在九十年代初期，上海市人民政府根据国务院1991年3月22日发布的《城市房屋拆迁管理条例（国务院令第78号）》的规定，结合上海市的情况，制定、颁发了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（１９９１年７月１９日上海市人民政府发布），以这个规范性文件的颁发时间为准，上海市的房屋拆迁补偿、安置进入了第二个阶段。

随着我国改革开放的进一步发展，城镇建设速度的加快，党中央、国务院发出了“工业向园区集中”的指示，原建在城区中的企业相继搬迁至农村，在农村的工业园区中建造厂房。市区企业征用农村土地建设厂房的项目大幅度上升。加上农村因自身经济建设发展的需要，乡镇人民政府建办乡镇企业，国集联营企业，中外合资、合作企业，修筑公路、国道以及建办旅游景点的需要，其自身用地项目也大幅度上升。农村集体土地上房屋的动拆迁工作也随之增多。但当时上海市仍然没有制定专门适用于农村集体土地上房屋动拆迁补偿安置的规定，故均是参照《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》中的规定，对征用集体土地拆迁房屋及其附属物进行补偿安置。

1991年7月19日上海市人民政府颁发的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》，规定了“拆迁人”可以是建设单位，也可以是“个人”，按照建设部1991年7月8日发布的“关于印制颁发《房屋拆迁许可证》的通知”的规定，其拆迁人必须是取得由市、区县房管局颁发的“房屋拆迁许可证”的单位或者是个人。对拆迁房屋实行“拆迁许可证”制度。同时，这个“细则”对国有土地和集体土地上的房屋拆迁的拆迁补偿安置的主管部门作出了分工的规定。城市国有土地上的房屋拆迁由房产管理局负责，集体土地上的房屋拆迁由市或区、县土地管理部门主管，并须参照城市房屋的拆迁补偿规定即该细则执行。

在这个规定中，无论是国有土地上或者是农村集体土地上的房屋拆迁，拆迁人对房屋及其附属物的补偿均是采用“拆迁补偿实行产权调换、作价补偿、或者产权交换和作价补偿相结合的形式”共三种方式进行补偿、安置。取消了第一阶段的给被拆迁户“易地新建宅基地房屋”的做法。这个规定中，明确了“产权调换”的面积，“按照所拆房屋的建筑面积计算”，“作价补偿”的金额，“按照所拆房屋建筑面积计算”，具体的估价标准“由市建委会同市物价局等部门按重置价格结合成新的原则制定”，实行全市统一的补偿标准。同时又规定，如“按照原面积互换房屋后，私房拥有人居住仍有困难的”，允许其按照人均面积以成本价另行购房。同时还规定了拆迁人应当在拆迁补偿、安置协议中明确“安置房的面积、地点、层次”，实行现房安置制度，但如果不能在一次安置完毕的，允许采用发放过渡费的方式，分批安置。同时，对逾期交房的过渡费的计算公式作了明确的规定。

2001年10月29日，上海市人民政府对《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》作了修改后，以上海市人民政府令111号重新颁布。修改后的“细则”规定拆迁人只能是“取得房屋拆迁许可证的单位”，取消了个人作为拆迁人的规定。同时，其条文从原来的84条缩减为69条，另外还将1991年文件中规定的“征用集体所有土地拆迁房屋及其附属物的，补偿安置由市或区、县管理部门参照本细则执行”的规定，变更为“征用集体所有土地后拆迁房屋及其附属物的，补偿安置办法另行规定”。即从2001年10月以后，上海市农村集体土地上房屋的拆迁补偿将不再全部参照城市房屋拆迁管理的细则的规定。之后，上海市人民政府于2011年10月19日、2024年4月2日，分别以上海市人民政府2011年71号令和上海市人民政府2024年13号令，再次对《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》作了修改，并以《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》为文件名重新颁发。其条文缩减为52条，将原来的“城市房屋”变更为“国有土地上房屋”，“拆迁”变更为“征收”，将“补偿、安置”变更为“补偿”，把“安置”包含在“补偿”之中。

在这第二阶段中，尽管在规范性文件中没有明确规定乡镇人民政府在农村房屋拆迁安置补偿过程中的权利义务，但从工作实践中总结分析，乡镇人民政府的权利义务与第一阶段有所不同。

由于在九十年代时期，我国已经正式进入了市场经济社会，党中央、国务院发出了“居住向集镇集中”的指示。故在这个阶段中，乡镇人民政府的权利义务，去除了在第一阶段中需要为被拆迁户新建房屋“统配建筑材料”和“给拆迁农户审批新的宅基地”的义务，保留了通知公安部门“暂停户口迁进”、通知工商部门“停办营业执照”、监督拆迁人自觉依法进行拆迁补偿的义务。增加了通知公安部门“暂停分户”、协助拆迁人向区县房管局办理“拆迁许可证”，督促拆迁人将拆迁补偿、安置协议向“公证机关办理公证”的义务。另外，遵照党中央、国务院的“居住向集镇集中”的指示，乡镇人民政府必须重新制定集镇建设的控制性规划、详细规划，在集镇的相应位置中选定建设安置房所用的土地，并报上级人民政府审批。同时，还须筹集足够的资金，用于建造农民集资房，作为农村集体土地上房屋拆迁户的安置用房。并协助私房所有人在付清互换房屋差价后，向区房屋登记机关和土地管理部门申请办理房屋产权证和土地使用证。 

第三个阶段，从2002年4月起，以上海市人民政府制定颁发《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》（沪府发〔2002〕13号）文件下发时间为分界线。从这个时候起，上海市有了专门适用于农村集体土地上房屋的拆迁补偿安置的规定，使农村集体土地上房屋拆迁补偿安置有了专用的法律文件。基层乡镇人民政府在拆迁安置补偿方面也有了一个明确的法律依据。

2002年4月10发布的13号，全文共17条。在这个阶段中，由于政府的房屋管理与土地资源管理合并设在同一个部门，称为“房屋土地资源管理局”。故在这个文件中规定，农村集体土地上的房屋拆迁工作由“市房屋土地资源管理局”负责，并规定建设单位不能自行进行拆迁，必须委托经“市房屋土地资源管理局”颁发“房屋拆迁资格证书”的拆迁单位实施。这个文件对拆除居住房屋、非居住房屋、居住房屋附属的棚舍补偿都作出了相应的规定，还将房屋被拆迁后，被征地的村或者是村民小组撤销建制的、不撤销建制的作出了不同方式的补偿规定。对于不撤销建制的，被拆迁人可以在乡镇总体规划的中心村或者居民点申请宅基地新建房屋。所在2002年9月11日，上海市房屋土地资源管理局下发了“关于《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》若干应用问题的通知”（沪房地资法【2002】0513号）规定，对“13号”文件的内容进行了补充，明确了建设单位须向区县房地局申请“拆迁许可证”后方可实施拆迁。因此，在这第二个阶段的拆迁房屋补偿的做法是：

一、必须是取得“拆迁许可证”的建设单位才能从事房屋拆迁工作 。

二、由建设单位委托已取得市房屋土地资源管理局颁发的“房屋拆迁资格证书”的单位实施房屋拆迁。

三、被拆迁房屋的建安重置单价结合成新价，必须由建设单位委托有评估资质的房地产估价机构评估。

四、被拆迁人以合法有效的房地产权证、农村宅基地使用证或者建房批准文件计户，拆迁补偿安置按户进行。

五、被拆除房屋的用途和建筑面积，以房地产权证、农村宅基地使用证或者建房批准文件的记载为准。明确规定拆迁补偿安置以“房屋面积”计算补偿金额，并“按户进行”。

六、由建设单位负责拆迁房屋的补偿安置。

2006年8月16日，上海市房屋土地资源管理局颁发了“沪房地资拆（2006）357号文件。该文件对（沪府发〔2002〕13号）文件的内容作了补充。规定了“原生产队建制已撤销，原农民已转为城市居民”的，被拆迁范围内，“原农民居住水平明显低于《上海市农村个人住房建设管理办法》规定的建房标准”的被拆迁户，其补偿安置应当适用《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》的规定。至此，上海市农村集体土地上的房屋拆迁补偿安置实行了“面积”与户籍“人数”相结合，并就高不就低的原则进行补偿，同时这个文件还规定了：“在批准建房时，只批准房屋建筑占地面积，未明确房屋层数、建筑面积的，超标准建筑面积由镇（乡）人民政府或街道办事处认定”；“利用自有宅基地房屋从事生产经营活动，并在征地公告公布前已办理了工商营业执照的，拆迁时可一次性给予适当的停产停业损失补偿”。因此，这个政策充分体现了农村房屋拆迁补偿安置中的人性化、合理化原则。

在这个阶段的文件中，对农村集体土地上的房屋被拆迁后的补偿安置方式，恢复了第一阶段的“被征地的村或者村民小组建制撤销的”和“被征地的村或者村民小组建制不撤销的”二种类型的补偿方式。

一、对于“被征地的村或者村民小组建制撤销的”被拆迁户，采用货币补偿或者采用与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换的方式进行。

二、对“被征地的村或者村民小组建制不撤销的”的拆迁户的补偿方式，又分为“具备易地建房条件的区域”和“不具备易地建房条件的区域”二种类型，采用不同的方式进行补偿。对“具备易地建房条件的区域”的拆迁户，采用在“中心村”或者在“居民点”申请宅基地新建住房。对“不具备易地建房条件的区域”的拆迁户，采用与“被征地的村或者村民小组建制撤销的”被拆迁户的方式进行补偿安置。

因此，在这第三阶段中，乡镇人民政府的权利义务，除了须履行第一阶段与第二阶段的义务外，还必须认真做好如下几件事情：

一、成立专业的房屋动拆迁补偿安置办公室或者指定本政府中的某一个职能部门，专业负责农村房屋的拆迁补偿安置以及政策宣传、矛盾化解工作。

二、讨论制定房屋拆迁补偿安置方案，并将方案中有关对被拆迁户进行补偿安置的条款编写成宣传资料，下发给每户拆迁户，切实做到拆迁补偿、安置政策家喻户晓，保证拆迁补偿公开、公正、公平。

三、按照上海市政府的规定，选定具有拆迁资格证书的单位作为本地块房屋拆迁的拆迁实施单位，协商确定具有市房地资源局核准的房屋拆迁评估资格的房地产估价机构。

四，依据上海市政府的有关规定，确定被拆迁的村或者是村民小组，是否具备撤销建制的条件，如果已经具备撤销建制的，须按照《上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法》和各区县人民政府制定的《撤制村、队工作管理办法》的规定，进行撤村撤队以及集体资产的处置操作。

五，选定建造拆迁安置房的土地区域，按照国家及上海市人民政府的相关规定，对相关土地进行选址、定向招拍挂，并按照上海市政府的相关规定，确定建造安置房的开发单位以及建房的施工单位，保质保量建造动迁安置房。

六，对农村村民“在批准建房时，只批准房屋建筑占地面积，未明确房屋层数、建筑面积的”，对其是否超标建房的准建筑面积进行认定。 

第四个阶段，也就是当前的阶段，以上海市人民政府颁发《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》[沪府发（2011）75号]文件为时间起点，即从2011年11月起至今。

2011年11月4日，上海市人民政府以“沪府发（2011）75号”文件，下发了《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》，全文共31条。这个规定，将2002年13号文件中的“征用”变更为“征收”，去除了“拆迁”与“安置”词语。同时规定，市土地管理部门是征地房屋补偿工作的主管部门，区县土地管理部门下属的“征地事务机构”为具体实施征地房屋补偿工作部门。将征地房屋补偿列为征地补偿安置工作的组成部分。

同时这个文件将2002年4月的13号文件，2002年9月11日的513号文件和2006年8月16日的357号文件三个文件的主要规定合并在一起，是一个比较全面的规范征收农村集体土地房屋补偿的规定。这个文件对“补偿安置协议”必须具备的内容，“计户标准和面积确定”，“建制撤销的居住房屋补偿”，“建制不撤销的居住房屋补偿”，具备易地建房条件的区域与不具备易地建房条件的区域的补偿方式，“已批未建的房屋补偿”，“可建未建的房屋补偿”，“超标准建房的补偿”，“非居住房屋的补偿”，“非居住房屋的其他补偿”，“其他房屋及设施的补偿”，“违章建筑、临时建筑的处理”，“估价机构的确定”以及“征地房屋补偿协调”均作出了明确的规定。

在这第四个阶段，即当前阶段中，乡镇人民政府在集体土地房屋的征收补偿工作中的权利义务，除了必须履行好第三阶段的权利义务外，还必须履行如下权利义务：

一、配合征地补偿的权利义务。乡镇人民政府应当配合土地管理部门以及上级各相关部门认真做好征地房屋补偿工作。

二、协助调查的权利义务。协助征地事务机构对拟征地范围内宅基地及房屋的权属、面积、房屋用途等情况进行调查。

三、审核审批新的宅基地的权利义务。对具备易地建房条件区域的被拆迁户，乡镇人民政府应当的按照上海市政府的关于本市农村村民住房建设的有规定，对被拆迁户在中心村或者居民点建房的申请进行审核和审批。

四、出具可建未建房屋证明的权利义务。乡镇人民政府应当对在征收区域内，符合可建未建房屋条件的被拆迁户，应当出具可建建筑面积的认定证明。

五、认定房屋面积的权利义务。乡镇人民政府应当对“在批准建房时，超过本市农村村民住房建设标准审批的”，“在批准建房时，只批准房屋建筑占地面积，未明确房屋层数、建筑面积的被拆迁户，是否存在超标准建筑面积的情况，出具认定证明。

六、监督审查安置房房屋质量的权利义务。根据“沪府发（2011）75号”文件的规定，乡镇人民政府应当对用于产权交换的房屋，在施工方或者房屋开发商交付房屋时，应当对房屋质量、安全标准、产权清晰状况进行监督审查，以确保安置房质量符合国家规定的标准，且产权清晰，无权利负担。

七、除此以外，乡镇人民政府应当对征收安置住房的分配与安置住房不动产权证的办理，进行协助与监督。因为征收安置住房的分配与不动产权证的办理是整个征收补偿中最重要的工作环节，事关被拆迁户即老百姓的几代人的切身利益，稍有差错，就可能引发群体性矛盾和纠纷。因此，在这二个工作环节中，乡镇人民政府除了认真做好安置住房的分配工作方案、房屋分配抽签规则，不动产权证办理工作方案、办理工作流程、配套商品房供应单的签发、核准规则和流程外，还应当将各项协助监督工作细化并落实到政府的各个相关部门，制定出各参与部门例相关村居委会、动迁安置办公室、财政经管所、纪检监察委、公安派出所、镇综治办、司法所、拆违办、房屋管理所、城镇建设办公室、房屋开发商以及物业公司的各自的工作职责及工作细则，确实做到各个部门能各司其职，认真负责，预防群体性矛盾的发生。