引言：实施乡村振兴战略是党的十九大报告作出的重大战略决策，为新时代农业农村改革发展指明了方向、明确了重点，契合了新时代乡村建设新趋势，弥补了建设社会主义强国的乡村短板。乡村振兴任重而道远，而乡村旅游开发作为乡村振兴的重要力量，不仅是助力于脱贫攻坚的重要抓手，还是满足人民日益增长的美好生活需要的重要保障。乡村旅游的发展彰显了中国农耕文化的深厚价值与情感寄托，实现乡村振兴，除了在土地、金融、科技、人力等领域开展体制机制创新、也离不开政策的创新、法律的保障和交易规则的优化。因此“寓法于旅”系列文章就以此为出发点，探讨乡村旅游发展过程中，所需的法律思维与亟需的法律服务。

本篇作为乡村旅游系列文章的第一篇，将从目前乡村旅游的政策导向作为切入点，尝试总结乡村旅游发展过程中存在的政策法律难题，探索其解决方案。 

01背景引入：乡村旅游发展前景明朗

2021年底，《“十四五”旅游业发展规划》明确指出，“旅游成为打赢脱贫攻坚战和助力乡村振兴的重要生力军。各地区在推进脱贫攻坚中，普遍依托红色文化资源和绿色生态资源大力发展乡村旅游，进一步夯实了乡村振兴的基础。”2023年6月6日，中国文化和旅游赋能乡村振兴工作现场经验交流会在湖南省湘西土家族苗族自治州召开，文化和旅游部部长胡和平针对下一步文化和旅游赋能乡村振兴工作提出系列要求，强调扎实推进文化和旅游赋能乡村振兴。乡村旅游的发展已经成为乡村振兴战略部署的必不可少的重要一环，乡村旅游的发展不仅将推动乡村经济发展，而且将对乡村的文化、生态等各方面产生重要影响。

在乡村振兴政策指引下，乡村旅游投资市场较为活跃，据迈点研究院不完全统计，以文旅集团为投资主体，2023年上半年共计签约46个文旅重大项目，涉及44个文旅集团，一季度已披露的投资总额超过400亿元，二季度已披露投资金额的项目总计超过1100亿元。2023年上半年，文旅集团通过超短期融资券、短期融资券、中期票据、私募等方式，已通过或发行的融资规模超过680亿元。从签约项目主题类型看，涵盖古镇文旅综合体、沉浸式夜游、文化与数字动漫科技体验园、亲子乐园、主题乐园、旅游度假区等。伴随着乡村旅游逐渐从“观光游”向“体验游”“深度游”转变，文旅项目产品供给亦不断创新。

值得关注的是，私募投资逐渐得到各市场主体的认可，成为文旅项目融资的重要通道。根据上交所债券项目信息平台显示，截至2023年8月15日已有8笔关于乡村振兴债券融资的披露。

       具体如下：

       表1： 2023年文旅集团披露8笔乡村振兴债务融资

投资市场的活跃体现出市场对于乡村振兴战略下乡村旅游发展的信心，但是大力发展乡村旅游的同时，也不可操之过急，必须注意乡村旅游发展中的法律难题。 

02乡村旅游发展中的法律政策难题

（一）乡村旅游用地问题

土地资源是乡村旅游建设的关键所在，但土地问题一直是规划与发展的难题，在乡村旅游建设中更是如此。自原农业部2005年1月19日发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》以来，农村土地改革一直是解决三农问题的关键抓手。十八大以来，我国进行农村土地三权分置改革，逐渐形成集体所有权、农户承包权和土地经营权三权分置，经营权流转的格局，2016年，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。2019年，新修正的《农村土地承包法》将“三权”分置转化为法律规范，进一步强化了对各项权益的保护。乡村旅游发展领域中，有三方面趋势需要注意：第一，农村土地经营权流转，形成规模化经营；第二，支持农村集体经营性建设用地入市；第三，对乡村旅游用地的优惠政策出台。

（二）投资主体问题

如今，土地资源物尽其用成为国家政策的一个导向，原先经营权只能由农民、农业经营组织享有，现在随着三权分置的顺利开展，农村集体经营性建设用地入市，各类资本在乡村土地旅游开放中发挥着越来越重要的作用。资本能否参与、如何参与、如何调整资本与农民以及农业经营组织之间的关系，成为一个关键问题。

（三）农地金融问题

资金支持是乡村旅游发展的重要支撑，农村土地金融即为乡村旅游发展资金来源之一。目前，“三权分置”的推行，为盘活农村土地资产，进行农村土地金融创新奠定了制度基础，然而，由于当前国家土地、金融制度变迁滞后于农地流转实践，农地金融发展中存在一些亟需面对的问题。例如，农户缺乏理想的、充足的抵押品，承担市场经济的风险能力较低等。

（四）投资者与原住居民协调发展问题

乡村旅游的发展，必然会对村内周边邻里产生影响，为实现乡村旅游的长足发展，旅游开发商、农户经营者之间形成协调的社区关系是乡村旅游发展的应有之义。具体而言，首先，对乡村的生产路、便道利用是规划乡村旅游的重要前置问题；其次，如何降低乡村旅游经营对周边邻里的不良影响是规划乡村旅游的重要问题；最后，达成旅游开发商、农户经营者与周边农户的共赢是规划乡村旅游的理想状态。

（五）环境保护问题

一方面，乡村旅游背景下的环境立法与旅游立法尚未做到有机衔接。乡村自有资源的有效利用、旅游发展与自然资源相互矛盾时的处理原则与机构、环境损害的修复补偿措施等，目前均没有对应的规范性文件，长此以往，相关政策的持续性缺位必然会有害于乡村旅游的可持续发展。另一方面，乡村旅游中相关主体的环保意识薄弱，在追求经济利益的过程中忽视对环境的保护。 

（六）旅游消费者权益保护问题

目前，以农家乐、民宿、农庄等为代表的乡村旅游基础设施处在自发生长、自由迭代的过程中，在安全、卫生、健康等重点领域存在一定的隐患或管理盲区，从业人员的服务意识和服务水平基本依赖于投资者/经营者的自我规范的程度，服务价格变动剧烈、价格过山车，对投资者与消费者都造成不同程度的伤害，给部分区域的乡村旅游发展带来了隐患和不确定性。旅游消费者合法权益受损的事件快速增长，主要表现为对旅游消费者的人身安全与财产安全保障不足、旅游消费者的知情权受损以及旅游消费者行使自主选择权受到阻碍等。 

03结语 

乡村振兴战略是新时期国家实现共同富裕，实现百年奋斗目标的关键组成部分和必经路径。乡村旅游是实现乡村振兴战略的重要抓手。成功解决乡村旅游发展中碰到的政策法律难题，是摆在各利益相关方眼前所必须解决的问题。我们认为，可以从如下角度，转变思维和创新服务：

首先，以实现共同富裕，利于百年奋斗目标实现为起点，在政策和法律允许的范围内，探索乡村旅游各利益相关方的利益汇集点和平衡点，统筹考虑乡村旅游涉及的各要素，从战略层面做好乡村旅游核心交易结构的顶层设计、通过持续实践，回溯修改、不断完善中观及微观交易过程，建设适合不同区域发展阶段的乡村旅游政策法规理论架构和实践体系。

其次，以“两山理论”为指导、促进乡村旅游的经济、社会、环境、文化传承等各个方面的综合协调的前提，保护投资人和乡村居民的利益，形成稳定、安全、中长期可期的投资回报机制和利益共享机制，这需要各利益相关方的智慧、勇气和耐心。

再次，充分发挥法律服务机构的优势，在前述理论架构和实践体系的指导下，积极主动创新法律服务产品，提升法律服务的水平和能力，提升对乡镇振兴战略实现的贡献度。

乡村振兴号角已吹响，乡村旅游各主体百舸争流，各显其能，在国家乡村振兴战略的支持下，乡村旅游发展前景灿烂光明，相关投资项目极大程度地显示出市场主体对乡村旅游发展的信心。 船舶前行离不开灯塔指引前行方向，乡村旅游发展也应把握准方向和脉络，方可行稳致远。乡村旅游的规划与发展过程中各种法律关系错综复杂，专业法律服务的作用必不可缺，不容忽视。专业法律服务人员的帮助有助于相关主体厘清法律关系、平衡利益诉求、规避法律风险，利于实现乡村振兴战略，助力国家百年奋斗目标的实现。